Boekhoudregels op de politieke agenda

Martin Hoogendoorn, 27 november 2009

Het opstellen van verslaggevingsrichtlijnen of boekhoudregels is van oudsher het terrein van vaktechnische deskundigen zoals accountants. Maar steeds meer bemoeit de politiek zich hiermee. De boekhoudregels staan zelfs op de agenda van de G20. En ook de Europese Commissie heeft een actieve rol. Is dat wel wenselijk?

 ‘Cash is king, profit is an opinion’ is een gevleugelde uitspraak. Het benadrukt het belang van kasstromen in een organisatie. De vertaling daarvan in een balans en winst- en verliesrekening is subjectief, en, zo wordt gesuggereerd, niet van primair belang. De jaarrekening is echter al lang niet meer een uitkomst van een druk op de knop waardoor de dagelijks door de administratie ingevoerde cijfers worden samengevat. Het toegenomen belang van beurskoersen en daaraan gerelateerde beloningen heeft de jaarrekening tot een belangrijk beleidsinstrument gemaakt in de communicatie tussen onderneming en financiële buitenwereld. Vooral winst- en solvabiliteitscijfers spelen daarbij een belangrijke rol. Winststuring (‘earnings management’) en financiering buiten de balans om (‘off balance financing’) zijn daaruit voortkomende fenomenen, met boekhoudschandalen als de uitwas daarvan.

De ‘vertaling’ van de kasstromen in balans- en resultaatscijfers vindt plaats door de toepassing van beginselen en regels voor de financiële verslaggeving, in de populaire pers aangeduid als ‘boekhoudregels’. Vooral sinds de invoering van de International Financial Reporting Standards (IFRS) in Europa in 2005 staan de boekhoudregels niet alleen meer op de agenda van de Raad van Bestuur en Raad van Commissarissen, maar bemoeien ook de landelijke en internationale politiek zich ermee. Sinds de economische crisis zijn de boekhoudregels zelfs een vast agendapunt van de G20. Waarom is dat het geval? Het gaat toch vooral om kasstromen, en wat voegt de ‘vertalingsformule’ dan nog toe? En is het erg dat de politiek zich ermee bemoeit?

De belangrijkste oorzaak van het belang dat aan boekhoudregels wordt gehecht is dat deze voor onderneming en maatschappij geen neutrale effecten hebben: de regels kunnen tot zogenaamde ‘economische consequenties’ leiden. Met andere woorden: ze vertalen niet alleen bestaande en verwachte kasstromen in vermogen en winst, maar hebben ook effect op de kasstromen zelf. Niet alleen voor de onderneming, maar ook voor de economie als geheel.
De oudste voorbeelden van de politieke betekenis van boekhoudregels liggen in de Verenigde Staten. Ik noem er twee. De eerste betreft olie- en gasmaatschappijen. Een nieuwe regel dat de kosten van opsporing van nieuwe velden niet langer mochten worden geactiveerd en direct ten laste van het resultaat moesten worden gebracht zolang er geen succes was, had een groot protest tot gevolg. De regel zou leiden tot een belangrijke vermindering van de opsporingsactiviteiten van de olie- en gasmaatschappijen, omdat een forse investering in opsporing zou leiden tot een slechte winst per aandeel. Hoewel vanuit vaktechnisch gezichtspunt er geen goede reden is om de kosten van onsuccesvolle boringen te activeren, werd de negatieve impact op de nationale economie te groot geacht. De boekhoudregel werd daarom teruggedraaid. En nog steeds is daarin geen verandering gekomen.
Het tweede voorbeeld betreft een voorstel om de kosten van personeelsoptieregelingen ten laste van het resultaat te brengen. Het Amerikaanse Congres debatteerde hevig over dit voorstel en concludeerde dat ook dat zou leiden tot een schade voor de nationale economie: als deze kosten in het resultaat moesten worden verantwoord, ontstond daaruit een prikkel om minder opties uit te geven, talentvolle managers zouden daar geen genoegen mee nemen, de VS verlaten en in Europa gaan werken (waar een vergelijkbare boekhoudregel niet gold). De voorgestelde regel werd ingetrokken vanwege deze politiek/economische redenen. Belangrijk in de overwegingen was hier het wereldwijde level playing field. Toen IFRS deze regel wel invoerde en deze in Europa van kracht werd, volgde de Verenigde Staten ook.

Maar ook in Nederland en in Europa kennen we vergelijkbare politieke discussies. In Nederland is vooral de discussie over pensioenverslaggeving hoog opgelaaid. De internationale standaard IAS 19 en de vertaling daarvan in de Nederlandse regelgeving (RJ 271) werd, ook in de Tweede Kamer, zwaar bekritiseerd omdat daarmee het solide en stevige Nederlandse pensioenstelsel zou worden aangetast. De verantwoordelijke minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft zelfs aan de voorzitter van de IASB (die de IFRS publiceert) gevraagd bij zijn boekhoudregel rekening te houden met de Nederlandse situatie. Inmiddels is het pensioenstelsel in Nederland sterk versoberd, doordat een verschuiving is opgetreden van eindloonregelingen naar middelloonregelingen naar ‘defined contribution’ systemen, en de boekhoudregel was ten minste een katalysator hierin. De Nederlandse regel is inmiddels aangepast, en vanuit Nederland wordt nog steeds getracht ook de internationale regel om te buigen, maar de in gang gezette versobering zal niet meer worden teruggedraaid. Een recent voorbeeld in Nederland is ook het ingrijpen van de minister van Onderwijs en Wetenschappen, die een boekhoudregel voor onderwijsinstellingen buiten werking stelde.

De belangrijkste politieke discussie in Europa, en wereldwijd in de G20, betreft de regelgeving voor financiële instellingen. De boekhoudregel om de meeste beleggingen tegen marktwaarde te moeten waarderen, ook in een situatie waarin de markt niet erg actief is en de prijzen door een gebrek aan liquiditeit relatief laag zijn, wordt wel gezien als een element dat heeft bijgedragen aan de economische crisis. En voor die redenering valt wel iets te zeggen. De crisis is immers vooral een vertrouwenscrisis, en die wordt gevoed door steeds slechtere bedrijfsresultaten. Er is dan echt een probleem als de bedrijfsresultaten te negatief worden weergegeven. Dat kan zich bijvoorbeeld voordoen als dalende marktprijzen van obligaties niet een gevolg zijn van een daling van de kredietwaardigheid van de schuldenaar maar van tijdelijke marktinefficiënties, en de obligatiehouder niet de intentie heeft op deze markt te handelen. De Europese Commissie heeft in oktober 2008 grote politieke druk uitgeoefend op de IASB om de regel aan te passen, in lijn met de Amerikaanse regel, en die aanpassing heeft ongekend snel plaatsgevonden (in een paar dagen tijd, waar gewoonlijk een nieuwe boekhoudregel minstens een jaar doorlooptijd heeft). De discussie is echter nog niet voorbij. Ook de nieuwe boekhoudregel IFRS 9, gepubliceerd in november 2009 ter vervanging van IAS 39, wordt vooralsnog niet door de Europese politiek aanvaard.

Is politieke invloed op het totstandkomen van boekhoudregels wel wenselijk? De veelgehoorde opvatting is dat de politiek zich hier ver van moet houden en dit moet overlaten aan deskundigen. Zo betoogde oud-politicus en huidig voorzitter van de AFM Hans Hoogervorst in april van dit jaar in de Financial Times dat de neiging vanuit de politiek om druk uit te oefenen op de regelgevers gevaarlijk is. Naar mijn mening steunt deze visie nog erg op de gedachte dat de boekhoudregels een vertaling van kasstromen zijn, en economisch neutraal. Dat is niet het geval. Boekhoudregels hebben diverse economische effecten, waarvan ik er maar hier maar enkele heb genoemd, en beïnvloeden daarmee ook de welvaartsgroei en welvaartsverdeling. Het is begrijpelijk dat de politiek zich hiermee wil bemoeien. De belangrijkste boekhoudregels zijn nog altijd vastgelegd in EU-richtlijnen en in het Burgerlijk Wetboek, en ook die zijn uiteindelijk door politici vastgesteld. Ik ben ook niet van mening dat door politieke bemoeienis een ‘ideaal systeem’ om zeep wordt geholpen. Er wordt al meer dan 30 jaar door deskundigen gediscussieerd over wat de juiste boekhoudregels moeten zijn, en dat heeft nog steeds niet tot een eenduidig en stabiel systeem geleid. De permanente verandering van regels geeft al aan dat er geen sprake is van een natuurwetenschap of van een wiskundig systeem, maar dat ook deskundigen hun voorkeuren baseren op onderling botsende beginselen en dat opvattingen in de tijd sterk verschillen. Maar de balans moet ook niet doorslaan: politici moeten hun beperkingen kennen, moeten alleen het proces beïnvloeden als daar maatschappelijke of economische redenen voor zijn, moeten zich laten bijstaan door de echte deskundigen, moeten altijd het principe van een ‘true and fair view’ voor ogen blijven houden (zoals ook in de EU-richtlijnen staat, maar over de invulling daarvan kan dus verschillend gedacht worden) en, vooral, voor beursgenoteerde ondernemingen geen regionale politiek maar wereldpolitiek bedrijven. Dan is de G20 als forum zo gek nog niet.