Bestuurskunde – Onderzoek
Onderzoeksprogramma – Verbroken verbindingen, verbindend vermogen
Over de effectiviteit, legitimiteit en het zelf-organiserende vermogen van het openbaar bestuur
Legitimiteit als startpunt
Het openbaar bestuur worstelt op een aantal beleidsterreinen met zijn eigen plek binnen de Nederlandse samenleving. Kritiek op het functioneren van de overheid is van alle tijden en alle plaatsen, maar beperkte zich lange tijd vooral tot een discussie over de effectiviteit en efficiency van dat openbaar bestuur. Bedrijfsgericht en marktgericht werken zouden vanuit dit perspectief bijdragen tot een meer doelmatige en doeltreffende publieke sector.
Thans kunnen we constateren dat de discussie over het functioneren van het openbaar bestuur ook wordt gevoed door overwegingen die vraagtekens stellen bij de vermeende legitimiteit van het openbaar bestuur, hetgeen onder tot uitdrukking komt in een afnemend vertrouwen van burgers en bedrijven in het openbaar bestuur. Aanknopende bij Eastons’ definitie van politiek als ‘de gezaghebbende toebedeling van waarden voor de samenleving als geheel’, zouden we ons de volgende vraag kunnen stellen: In hoeverre er sprake is van een mogelijke gezagscrisis? Heeft deze gezagscrisis een structureel karakter? En, waarin komt deze vermeende crisis vooral tot uitdrukking? Heeft zij betrekking op de waarden die worden opgelegd, verwijst zij naar het verloop en de inhoud van het toebedelingsproces en de instituties die daarin een rol spelen? Of, verwijst zij naar het gezag dat in dit toebedelingsproces wordt aangewend? Waarop is dit gezag gebaseerd?
Identificatie en vervreemding
Deze vermeende gezagscrisis hangt mede samen met de vraag naar de vermeende identiteit van het openbaar bestuur? Enerzijds hebben allerlei ontwikkelingen, die deels autonoom (bijv. individualisering) zijn en deels door de overheid zelf in werking zijn gesteld (bijv. marktwerking) ertoe geleid dat de rol en positie van de overheid op verschillende beleidsterreinen onduidelijk is. Burgers weten onvoldoende wat zij van de overheid kunnen en mogen verwachten; een verwarring die toeneemt door het feit dat zowel de overheid als de burger meerdere rollen tegelijk kunnen aannemen, terwijl niet altijd duidelijk is welke rol wordt ingenomen. Anderzijds weet ook de overheid niet precies welke rollen zij kan en wil innemen. Soms wordt de burger in wisselende mate of tegelijkertijd aangesproken op zijn rol als (onvrijwillige) klant, onderdaan, kiezer of betrokken staatsburger. De overheid zelve neemt daarin ook steeds wisselende rol aan, namelijk die van regulator, handhaver, dienstverlener, facilitator enzovoort.
Niet alleen bestaat er soms onduidelijkheid over rolverwachtingen en de daarbij behorende referentiekaders, maar dit geldt ook voor de handelingslogica’s die burger en overheid hanteren in hun omgang. Handelingslogica’s die verwijzen naar uiteenlopende waarden en normen, rationaliteiten, en routines en procedures. Deze worsteling met de identiteit van het openbaar bestuur leidt er toe dat overheid en samenleving in toenemende mate van elkaar vervreemden. Vervreemding ontstaat indien de interacties die tussen overheid, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties plaats vinden, maar die ook plaats vinden tussen overheidsorganisaties onderling, als relatief betekenisloos worden beschouwd. Dit vervreemdingsproces kan in navolging van de WRR (2004) bijvoorbeeld worden gezien als een strijd tussen vier logica’s: a) de institutionele logica die vooral tot uitdrukking komt in de wijze waarop maatschappelijke sectoren en de daarin vigerende ontwikkelingen en problemen worden aangestuurd alsmede de daarbij passende interventie- en coördinatiemechanismen; b) de provisielogica, waarbij het gaat om de wijze waarop uitvoerings- en maatschappelijke organisaties bepaalde semi-publiek goederen en diensten aanbieden dan wel wet- en regelgeving uitvoeren; en c) de vraaglogica, waarbij de specifieke behoeften van de burger centraal staan. Als gevolg hiervan ontstaan verwachtingen en eisen die op gespannen voet met elkaar kunnen staan. Op een hoger abstractieniveau kan de strijd tussen de institutionele en provisielogica enerzijds en de vraaglogica anderzijds ook begrepen worden als een Habermassiaanse strijd tussen de rationaliteit van de systeemwereld versus de rationaliteit van de leefwereld, waarbij er sprake is van een kolonisatie van de vraaglogica door de institutionele en provisielogica.
Het resultaat van dit vervreemdingsproces is dat het gezag van overheidsorganisaties (in termen van legitimiteit) langzaam maar zeker wordt uitgehold; een uithollingsproces dat geduid zou kunnen worden als een proces waarbij de noodzakelijke verbindingen tussen overheid en samenleving in toenemende mate zijn en worden verbroken.
Dit alles moet echter ook worden gezien in een historische context. In de 19de eeuw was de relatie overheid-samenleving een relatie waarin afstand ook in normatieve zin gepast was. Echter met de opkomst en uitbouw van de verzorgingsstaat zien we dat er sprake is geweest van een verregaande vermaatschappelijking van de overheid, namelijk een overheid die steeds meer de toegang, productie en financiering van publieke en semi-publieke voorzieningen voor steeds grotere groepen van burgers in die samenleving voor zijn rekening nam. Het resultaat is dat burgers hoge verwachtingen hebben van de bijdrage die de overheid aan hun welbevinden en veiligheid dient te leveren.
De discussie over de vermeende legitimiteitscrisis van het openbaar bestuur, komt onder meer tot uitdrukking in een discussie over de verbroken verbindingen tussen het openbaar bestuur en de samenleving.
De zoektocht naar nieuwe verbindingen
Tegelijkertijd zien we in het openbaar bestuur een aantal ontwikkelingen die de uitdrukking zijn van een zoektocht door het openbaar bestuur om de met samenleving verbroken verbindingen te herstellen c.q. het bindende vermogen dat daarvoor nodig is te mobiliseren. Verschillende, thans populaire oplossingen, kunnen worden gezien als de uitdrukking van deze zoektocht. We noemen er enkele, zonder ook hier weer volledig te willen zijn:
- de roep om integraal beleid en integrale dienstverlening dat gericht is op het doorbreken van deelperspectieven en deelrationaliteiten. Voorbeelden zien we in de ontwikkelingsplanologie waarbij getracht wordt de integrale ruimtelijke en economische ontwikkeling van een gebied zoveel mogelijk aan te laten sluiten bij de behoeften van de belanghebbende partijen in een stad of streek en het met elkaar in evenwicht brengen van verschillende ruimtelijke functies;
- de roep om leiderschap, variërende van het bieden van een visie en perspectief op de oplossing van bepaalde maatschappelijke problemen, ‘de boel bij elkaar houden’ tot en met het doorhakken van knopen teneinde de stroperigheid van allerlei deelbelangen en overleggen te kunnen doorbreken;
- de discussie over herstel van waarden en normen, waardoor een uniform en bovengeschikt referentiekader ontstaat op grond waarvan gehandeld zou kunnen worden en ogenschijnlijke tegenstellingen en deelrationaliteiten kunnen worden overbrugd;
- het gebruik van nieuwe vormen van sturing waarin het accent wordt gelegd op de coproductie van beleid in een netwerk van belanghebbende partijen op grond van de onderkenning van hun wederzijdse afhankelijkheid (‘governance’-discussie);
- een pleidooi voor een herstel van klassieke vormen van sturing, gericht op recentralisatie en ‘command and control’. Een voorbeeld is de discussie over de centralisatie van bepaalde politiefuncties in een concern en de instelling van een Ministerie van Veiligheid;
- de behoefte om verantwoording af te leggen. Bestuurlijke en organisatorische fragmentatie draagt er immers aan bij dat niemand zich nog verantwoordelijk voelt voor het geheel;
- E-government, waarbij ICT vooral gezien wordt als het vermogen om verbindingen te creëren tussen allerlei belanghebbende partijen in en rondom het openbaar bestuur (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties, andere overheden, ambtenaren) waardoor kennis en informatie over de grenzen van de afzonderlijke organisaties heen, beter kan worden gedeeld;
- Het pleidooi voor burgerschap. Het herstellen van de verbindingen tussen overheid en samenleving is niet alleen een taak van de overheid, maar ook de oriëntatie van de burger op de overheid en zijn betrokkenheid bij de ‘publiek zaak’ of het ‘publieke domein’ is volgens sommigen aan revisie toe. Het kabinet Balkenende-II spreekt in dit verband over de onvoltooide emancipatie van de burger, wier mondigheid nog niet geleid heeft tot een grotere verantwoordelijkheid voor het publieke reilen en zeilen.
Wanneer we dit palet van oplossingen zien dan zien we dat deze zoektocht naar nieuwe verbindingen meer omhelst dan het opzetten van nieuwe coördinatiestructuren. Aan deze zoektocht naar nieuwe verbindingen kunnen de volgende dimensies worden onderscheiden.
Dimensies van verbindend vermogen
De modernisering van het openbaar bestuur manifesteert zich op een gevarieerde manier teneinde nieuwe verbindingen tussen overheid en samenleving te kunnen leggen. In ieder geval kunnen vier relevante dimensies worden onderscheiden:
- structuurgerichte oplossingen, gericht op het creëren van verbindende functies of organisatiearrangementen zoals de introductie van de Rotterdamse stadsmarinier die de bevoegdheden heeft om gemeentelijke diensten te dwingen gezamenlijk naar een oplossing te zoeken daar waar het gaat om het verbeteren van de leefomgeving in bepaalde Rotterdamse wijken. De roep om een regisseur of om ketensamenwerking kan hieruit worden verklaard;
- procesgerichte oplossingen, waarbij bijvoorbeeld uitvoerings- en dienstverleningsprocessen zo worden georganiseerd dat burgers en bedrijven niet langer meer op een gefragmenteerde wijze worden benaderd. Digitale klantdossiers (bijv. binnen de SUWI-keten) en het principe van eenmalige aanlevering van gegevens die meervoudig worden gebruikt door de inrichting van basisregistraties, zijn voorbeelden van meer procesgerichte verbindingen;
- cultuurgerichte oplossingen, zoals de behoefte aan visie, het pleidooi voor het herstel van waarden en normen, het instellen van een stadsetiquette of het pleidooi voor een ‘Andere Overheid’;
- persoonsgerichte oplossingen, zoals de roep om leiderschap.
Het interessante in deze zoektocht naar oplossingen met een verbindende karakter is, dat het ook inzicht geeft in het leervermogen en het geheugen van het openbaar bestuur. Immers, wat hebben we in al die jaren geleerd van de kennis die we hebben verzameld van allerlei maatschappelijke ontwikkelingen en de wijze waarop en condities waaronder bepaalde overheidsinterventies al dan niet mogelijk zijn? Dit zegt niet alleen iets over het leervermogen van de overheid, maar ook over het leervermogen en het verbindende vermogen van de bestuurskunde als discipline.
Dit veronderstelt niet alleen het op peil houden van het bestaande kennisreservoir van de bestuurskunde en de mate waarin de bestuurskunde als discipline open staat voor nieuwe inzichten uit de moederdisciplines van de sociologie, het recht, de economie en de politicologie. Het veronderstelt ook dat bestuurskunde als multi- en interdisciplinaire wetenschap op zoek moet gaan naar andere theoretische concepten en leerstukken die kunnen helpen in het begrijpen van de aard en omvang van deze verbroken verbindingen alsmede te helpen in het zoeken naar interventiemechanismen die kunnen bijdragen aan het creëren van nieuwe, betekenisvolle interacties en verbindingen tussen overheid en samenleving. Vandaar dat wij in dit programma theoretische variëteit als een noodzakelijke voorwaarde zien voor de ontwikkeling van onze kennis. Verder is het belangrijk dat bestuurskundig onderzoek in staat is om deze kennis deel uit te laten maken van het referentiekader van datzelfde openbaar bestuur (in al zijn variëteit).
We hebben in kaart gebracht wat mogelijke verklaringen zijn voor de verbroken verbindingen tussen openbaar bestuur en samenleving alsmede hebben we laten zien hoe overheid en samenleving trachten deze verbroken verbindingen te herstellen. Daarom onderscheiden we in het onderzoeksprogramma’s twee clusters, te weten:
Binnen deze clusters worden de thema's van verbroken verbindingen en verbindend vermogen nader beschreven, geanalyseerd en gewaardeerd aan de hand van twee criteria, te weten: a) effectiviteit, b) zelforganisatie.
Hiermee wordt ook recht gedaan aan het multi-rationele karakter van het openbaar bestuur. Effectiviteit verwijst naar de mate waarin de doelstellingen die het openbaar bestuur zich heeft gesteld in de aanpak van bepaalde maatschappelijke vraagstukken ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Nauw verweven hiermee is de notie van efficiency, verwijst naar de kosten/batenafweging die met de aanpak van deze vraagstukken is gemoeid. Alleen de mate waarin de doelstellingen van het overheidsoptreden zoden aan de dijk hebben gezet is niet voldoende. Besturen, beleid maken en uitvoeren gaat ook over de vraag, of er sprake is van draagvlak, steun en vertrouwen. Het gaat dus ook om legitimiteit. Daarnaast zien we dat in een complexe, gefragmenteerde samenleving het tot stand brengen van zinvolle verbindingen tussen allerlei belanghebbende partijen een vitale opgave is – zowel binnen de overheid maar ook tussen de overheid, het maatschappelijke middenveld, groepen van burgers en het bedrijfsleven. Dit proces stelt niet alleen eisen aan het organiserende vermogen van de overheid maar ook aan het zelforganiserende vermogen van het bonte netwerk van partijen binnen en buiten de overheid die in de aanpak van deze vraagstukken, bepaalde taken en verantwoordelijkheden te vervullen hebben.
