De Kwestie van prof.dr. Arthur Ringeling
Tekst Gert van der Ende; fotografie Ronald van den Heerik
De kwestie |
Waar gaan we snijden?
Komende kabinetsperiode moet het aantal ambtenaren weer omlaag. Ditmaal hopen Balkenende cum suis zo'n 750 miljoen te besparen door de schaar te zetten in de ambtenarij. Waar en hoe dat moet gebeuren, is vooralsnog onduidelijk. Wel bestaat er de intentie om uitvoerende ambtenaren te ontzien. Voor Arthur Ringeling is dat nog maar de vraag. Hij vindt het vooral een operatie louter uit het oogpunt van kostenbesparing, zonder dat gekeken wordt naar wat nu eigenlijk de taken van de overheid zouden moeten zijn.
Dit is niet het eerste kabinet dat wil bezuinigen op ambtenaren. "Het is iets dat zich al decennialang voordoet, maar heel sterk is geworden in de laatste twintig, vijfentwintig jaar. Als de verzorgingsstaat over the hill is en men met stijgende kosten wordt geconfronteerd, krijg je dit soort voorstellen."
Waarom zijn ambtenaren zo'n geliefd bezuinigingsobject? "Omdat in de publieke sector de meeste kosten bestaan uit arbeidskosten. Lubbers was een trouwe volgeling van Reagan en Thatcher. In 1982 riep men: Het moet efficiënter. Daar bedoelden ze mee dat het gewoon goedkoper moest; kosten naar beneden brengen en hopen dat daardoor vanzelf het aantal ambtenaren vermindert. Die zogeheten 2-procentsactie was buitengewoon eenvoudig, maar wie er ontslagen werden, waren werksters, chauffeurs, koffiejuffrouwen en portiers. Vervolgens moest er bewakingsdiensten, catering worden ingehuurd, en roepen economen dat de post materiële uitgaven zo sterk is gestegen. Gek hè? Toen kwam de kerntakendiscussie, en vervolgens de verzelfstandiging en privatisering van overheidsdelen. Dat laatste was niet zo'n succes, want of een organisatie nu verzelfstandigt of niet, het blijven ambtenaren. Kijk bijvoorbeeld naar de universiteit. Het is een zelfstandige entiteit, maar in de zin van de pensioenwet zijn we allemaal ambtenaren. Er komen dus door die bezuinigingen steeds meer hybride figuren. Het valt niet meer te zeggen waar de overheid precies ophoudt te bestaan en waar de samenleving begint, of waar een ambtenaar stopt en een gewone werknemer begint."
Nog meer redenen? "Jazeker! De verhouding tussen politici en ambtenaren is er niet beter op geworden. Politici weten minder en zijn onzeker over hun legitimiteit, ambtenaren weten veel en zijn professioneel, hoog opgeleid en ervaren. Er vindt een bijna voortduren gevecht plaats; neem Sorgdrager versus Docters van Leeuwen of Jorritsma versus Sweder van Wijnbergen. Politici vragen zich voortduren af of ze nog wel in control zijn en hebben voortdurend de neiging om te laten zien dat zij het primaat hebben en dat ze wel eens even in zullen grijpen. En dan is er natuurlijk nog het feit dat politici leuke, nieuwe dingen willen doen en daar hebben ze geld voor nodig. Ze moeten hun begroting rond krijgen. In november zag je dat alle drie de grote partijen wilden bezuinigen op het ambtenarenstelsel; de VVD aan kop met 3,9 miljard, de PvdA 3,5 miljard en het CDA een kleine 2 miljard. In het regeerakkoord is daar nu 750 miljoen van overgebleven."
Blijft er inderdaad geld over voor leuke dingen, zoals partijen beloven? Taken moeten toch weer worden uitbesteed en dat kost ook geld. "Het valt niet te ontkennen dat het personeelsbudget naar beneden is gegaan. Maar daar zijn inderdaad andere kosten voor in de plaats gekomen. De overheid doet dingen niet meer of dingen worden duurder, zoals het treinkaartje. Ik noem dat plat boekhouden: mensen ontslaan en alleen constateren dat die niet meer op de begroting staan. Want de materiële kosten stijgen navenant. Alleen GroenLinks en de SP pleiten voor het verminderen van het inhuren van consultants door de overheid. Maar ja, dan kun je dus weer niet op ambtenaren bezuinigen; het is linksom of rechtsom. Je moet je sowieso altijd afvragen wie de prijs betaalt. Dat hebben we als burgers dus met zijn allen gedaan. We onttakelen de publieke dienst en denken dan dat we er beter van worden. De vraag is alleen of we die koppeling maken. Burgers denken doorgaans echter simpel: die hebben vooroordelen over ambtenaren en denken 'minder ambtenaren, betekent minder belasting'."
Spelen vooroordelen over ambtenaren niet ook een rol? "Haal er inderdaad Jiskefet- en Voskuilachtige vooroordelen bij en je hebt de kiezers op je hand. Maar wat er echt plaats heeft gevonden is dat overhead op overhead is gestapeld. De afgelopen tien, vijftien jaar hebben we de hele "planning en control"-cyclus over ons heen gekregen. Hilarische constructies vol management rapportages. Op de universiteit ook; een overdaad aan externe visitatie commissies, interne controles. Iets als studentenadministratie gebeurt op drie verschillende plaatsen. Nederland is een land van boekhouders geworden."
Waar werd in het verleden bij de overheid gesneden en waar zal dit nu gebeuren? "Tot nu toe werd 'onderaan de trap' en vooral bij gemeenten bezuinigd. Alles wat in de uitvoering zat, of ver weg was, daar werd in gesneden. Beleidsambtenaren bleven ondertussen gewoon op hun plek. En wat zie je? Iemand van Jeugdzorg heeft vijftien cases onder zijn hoede, vervolgens ontsnapt er iemand en krijg je ellende. Daar willen politici niet mee geconfronteerd worden, terwijl het wel een logisch gevolg is van hun bezuinigingsbeleid. Ik sluit daarom niet uit dat nu vooral de Haagse departementen aan de beurt zijn. Maar ik ben ook weer niet al te optimistisch over of het uitvoerende organisaties zullen worden ontzien. Een paar weken geleden werd alweer geopperd om in de politie te snijden en ging het ministerie van Binnenlandse Zaken aan de slag met rekenoefeningen."
Maar ook uitvoerende overheidsinstanties hebben beleidsafdelingen. Is er niet veel overlap die weg kan? "Natuurlijk hebben ook - verzelfstandigde - uitvoerende organisaties hun beleidstaf. Zo heeft de Dienst Justitiële Inrichtingen er een die overlapt met het ministerie van Justitie, en gevangenissen en politie hebben ook nog zo hun beleidmedewerkers. Maar als je echt wilt dat de uitvoering sterker wordt, moet je niet bezuinigen, maar functies omzetten. Maar dat gebeurt niet. Integendeel: de uitvoering wordt er in het geheel niet beter van. Het is een operatie die niet goed doordacht is, omdat niet scherp is nagedacht over de vraag: Waar gaan we snijden? Daarvoor moet je de organisatie in, maar die staan op te grote afstand van de politici. En dus roepen politici wat, maar dat wordt vervolgens wel als bezuiniging ingecalculeerd. Bovendien is niet alle overlap slecht. Je kunt niet iedere overlap er uitsnijden. Als er dan iets mis gaat, gaat het echt mis, want dan heb je geen back-up meer. Overlap is namelijk ook een ander woord voor back-up."
Zijn die bezuinigingsplannen dan pure retoriek of hebben ze ook nog iets realistisch? "Er is een hoopvolle kant dit keer, omdat Roel Bekker (Secretaris-Generaal bij VWS) de boel gaat draaien. Die weet redelijk veel van het ambtenarenapparaat af. Van hem verwacht ik wat dit betreft meer dan van de Bossen, Rouvoeten en Balkenendes. Hij is een van de medeopstellers van het bezuinigingsvoorstel en kan dieper en nauwkeuriger in de organisatie kijken. De onmiddellijke keerzijde is, dat ook een Secreataris-Generaal maar beperkte kennis van zijn eigen organisatie heeft."
Is een bezuiniging op ambtenaren, verzelfstandiging of privatisering wel eens goed uitgepakt? "Jawel, met de loodsdiensten bijvoorbeeld is het goed gegaan. In ieder geval verdienen loodsen nu meer. En met de staatsuitgeverij ging het ook prima, maar dat zet natuurlijk allemaal geen zoden aan de dijk."
Prof.dr. Arthur Ringeling (64) is hoogleraar Bestuurskunde aan de Faculteit der Sociale Wetenschappen van de Erasmus Universiteit. Hij kwam in 1981 van Nijmegen naar Rotterdam, aanvankelijk als hoogleraar Politieke wetenschappen en beleidsanalyse. Hij schreef in zijn loopbaan meer dan vijftien boeken over onderwerpen als beleidsevaluatie, beleidstheorieën, en openbaar bestuur. Ringeling is een veelgevraagd spreker en consultant voor diverse ministeries en publieke organisaties.
