Staatsrechtelijke reflecties: Raad van State kritisch op verbod voorrang vergunninghouders

“‘Huisvesting’ staat met hoofdletters op de politieke agenda. Het dossier zal in de aanloop naar de verkiezingen nog vaak ter sprake komen. De problemen met de woningvoorraad beperken zich niet tot koop- en reguliere huurwoningen. Ook de sociale huurwoningen zijn schaars, waardoor de wachttijden oplopen.”

Het voorstel

“Demissionair minister Keijzer wil met een wijziging van de Huisvestingwet de verdeling van de schaarse sociale huurwoningen aanpassen. Het voorstel (Wet nieuwe regels inzake huisvesting vergunninghouders) behelst een aanpassing van artikel 12 lid 4 Huisvestingswet 2014. Kortgezegd betreft het voorstel een (gefaseerd) verbod op de voorrang van vergunninghouders. Vergunninghouders zijn asielzoekers die een verblijfsvergunning hebben ontvangen, en worden ook wel statushouders genoemd. Een gemeente kan op dit moment specifieke groepen waarvan ‘de voorziening in de behoefte aan woonruimte dringend noodzakelijk is’, ofwel urgente gevallen, voorrang verlenen bij het verkrijgen van een sociale huurwoning. Denk hierbij bijvoorbeeld aan mantelzorgers en personen die in blijf-van-mijn-lijfhuizen verblijven. Het voorstel zondert slechts vergunninghouders uit van deze voorrangsregeling. Alle urgente gevallen maken daardoor kans op deze voorrang, tenzij het urgente gevallen betreft die ook vergunninghouder zijn.”

Een negatief advies van de Raad van State

“De RvS geeft aan ernstige bezwaren  te hebben tegen het voorstel en adviseert om het voorstel ‘niet in te dienen bij de Tweede Kamer’. Dit zou ertoe moeten leiden dat de ministerraad opnieuw overlegt over het wetsvoorstel. Het Reglement van orde voor de ministerraad bepaalt namelijk dat moet worden overlegd over de gevolgen van een advies van de RvS, als dit advies ‘ingrijpende kritiek op de inhoud’ van het voorstel bevat. De minister(raad) mag een dergelijk advies overigens naast zich neerleggen, aangezien het advies van de RvS niet bindend is. 

De RvS concludeert dat het verbod in strijd is met het in de Grondwet verankerde recht op gelijke behandeling (artikel 1 Gw) in samenhang met het recht op huisvesting (artikel 22 lid 2 Gw). Nu vergunninghouders, die een ongunstige uitgangspositie hebben op de woningmarkt en daarmee normaliter tot de urgente gevallen behoren, zich in een ongelijke positie bevinden ten opzichte van de meeste andere woningzoekenden, dient er een redelijke en objectieve rechtvaardiging te bestaan om specifiek één groep urgente gevallen uit te zonderen van de voorrangsregeling. Deze redelijke en objectieve rechtvaardiging is er volgens de RvS niet.

De RvS acht het namelijk niet aannemelijk dat de ongelijke positie van vergunninghouders – denk aan het later aanmelden voor wachtlijsten; het slechtere sociale netwerk; taalachterstanden, en het bezitten van onderdak ter overbrugging – ten opzichte van andere woningzoekenden is ‘genormaliseerd’ tegen de tijd dat het verbod naar verwachting op 1 juli 2027 geëffectueerd wordt. Daarnaast ziet de RvS het doel van de regering om positieve discriminatie te beëindigen en ‘gelijke gevallen gelijk te behandelen’ ook niet als voldoende rechtvaardiging voor het verbod. De RvS geeft aan dat de regering over het hoofd ziet dat er een feitelijke ongelijkheid is tussen vergunninghouders en de meeste andere woningzoekenden. Zolang die feitelijke ongelijkheid er is, levert het wegnemen van de voorrangsregeling voor vergunninghouders strijd op het met het onder meer door artikel 1 Gw gegarandeerde recht op gelijke behandeling. Dit recht impliceert namelijk dat, zolang vergunninghouders een ongelijke startpositie hebben ten opzichte van de meeste andere woningzoekenden, die ongelijke startpositie gecompenseerd dient te worden. “

Als het voorstel wordt aangenomen: wat kan de rechter?

“Het is nog interessant om te kijken naar het geval waarin dit voorstel door de Staten-Generaal wordt aangenomen, in werking treedt en aansluitend voor de rechter wordt gebracht. Kan de rechter in dat geval tot hetzelfde oordeel komen als de RvS, namelijk dat er sprake is van een schending van het recht op gelijke behandeling?

Ons oordeel is dat de rechter tot eenzelfde conclusie kan komen, alleen dat de weg ernaartoe anders zal zijn. Artikel 120 Gw weerhoudt de rechter ervan om wetgeving – dus ook dit voorstel mocht het een wet worden – te toetsen aan de Grondwet. Als de wet door de Staten-Generaal is gekomen, kan geen sprake meer zijn van door de rechter te constateren ‘ongrondwettigheid’. Er is echter nog de weg van het internationale recht. Ook in verdragen is het recht op gelijke behandeling neergelegd: zie bijvoorbeeld artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, en artikel 14 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De rechter mag wetten wel aan deze verdragsartikelen toetsen, op grond van artikel 94 Gw.”