Hoe bescherm je de samenleving tegen gedetineerden die vanuit de gevangenis hun criminele praktijk voortzetten, en die ook na hun vrijlating een veiligheidsrisico kunnen blijven vormen? Die vraag stond centraal in een groot verkennend onderzoek dat Erasmus School of Law samen met de Rijksuniversiteit Groningen uitvoerde in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC). De onderzoekers, onder wie Sanne Struijk, hoogleraar Sanctierecht aan Erasmus School of Law, concluderen dat Nederland al beschikt over een uitgebreid pakket aan maatregelen tegen deze groep hoogrisico-gedetineerden uit de georganiseerde misdaad. Of die maatregelen ook daadwerkelijk effectief zijn, is echter nog onduidelijk. Dat maakt het onderzoek relevant voor iedereen die zich afvraagt hoever de overheid mag gaan in het beperken van individuele vrijheden om de samenleving veiliger te maken, en wanneer die grens wordt overschreden.
Veel maatregelen, weinig zekerheid
Uit het onderzoek blijkt dat Nederland de afgelopen jaren al veel maatregelen in het strafrecht heeft doorgevoerd om de risico's van hoogrisico-gedetineerden te beperken. Zo zijn de criteria voor plaatsing in de extra beveiligde inrichting (EBI) verruimd, en zijn er nieuwe afdelingen voor intensief toezicht (AIT) ingevoerd voor gedetineerden bij wie een streng beveiligd en gecontroleerd regime nodig wordt geacht, maar de EBI net iets te zwaar. Binnen deze regimes gelden strikte beperkingen, zoals het vier-ogenprincipe bij bezoek, beperkte communicatiemogelijkheden met de buitenwereld, ook met advocaten waarbij tijdens het bezoek van advocaten visueel toezicht wordt uitgeoefend. Ook is de samenwerking tussen de Dienst Justitiële Inrichtingen, het Openbaar Ministerie en de politie verbeterd, onder meer via de Detentie Intelligence Unit, die zicht houdt op criminele netwerken.
Na detentie zijn er ook juridische mogelijkheden om een (ex-)hoogrisico-gedetineerde onder toezicht te stellen. Dit zijn de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel (GVM), waarmee een rechter bij veroordeling kan bepalen dat iemand na zijn straf nog onder toezicht kan worden geplaatst als dat - en voor zolang als dat- vanuit preventief oogpunt noodzakelijk wordt geacht, en de voorwaardelijke invrijheidstelling (VI), waarbij een deel van de gevangenisstraf onder voorwaarden buiten de gevangenis wordt uitgezeten een dat (toezichts)deel mogelijk oneindig kan worden verlengd. Beide instrumenten blijken in de praktijk echter nog niet optimaal te werken voor deze specifieke groep. Ze zijn grotendeels generiek ontwikkeld en sluiten onvoldoende aan op de kenmerken van hoogrisico-gedetineerden. Bovendien is de VI-periode sinds 2021 verkort tot maximaal twee jaar, wat er volgens deskundigen toe kan leiden dat juist langgestraften, onder wie ook hoogrisico-gedetineerden, ervoor kiezen hun volledige straf uit te zitten om toezicht te vermijden. Dat zou averechts kunnen werken voor een veilige terugkeer in de samenleving.
Een ander knelpunt is de risicotaxatie. Op dit moment bestaat er geen geschikt instrument om het risico van deze specifieke groep gedetineerden goed in te schatten. Bestaande instrumenten zijn vooral ontwikkeld voor individuele geweldsdelinquenten, terwijl het risico bij hoogrisico-gedetineerden juist sterk samenhangt met hun positie binnen een crimineel netwerk, met factoren als loyaliteit, macht en beschikbare middelen die moeilijk meetbaar zijn.
Het onderzoek beantwoordt drie hoofdvragen. Allereerst is gekeken of de huidige Nederlandse sanctiemodaliteiten, detentieregimes en toezichtmogelijkheden toereikend zijn om deze groep gedetineerden veilig te laten terugkeren in de samenleving. Daarnaast is onderzocht welke maatregelen tien andere westerse landen, waaronder Canada, Italië, Zweden, Noorwegen en de Verenigde Staten, tegen deze doelgroep inzetten. Ten slotte is verkend welke aanvullende maatregelen mogelijk en wenselijk zouden zijn voor Nederland.
De aanleiding voor het onderzoek ligt in twee eerdere rapporten. Het eerste is het rapport over het Italiaanse 41-bis detentieregime, dat Struijk en collega's in 2023 schreven en dat liet zien hoe Italië gedetineerden met banden met de georganiseerde misdaad volledig isoleert om verdere criminele activiteiten vanuit de cel te voorkomen. Het tweede is een rapport van ABDTOPConsult uit 2021, dat de vraag opwierp of het Nederlandse systeem van preventieve detentie, waaronder vooral de tbs-maatregel, wel toereikend is voor gevaarlijk geachte personen die niet aan een psychische stoornis lijden. Het kabinet besloot naar aanleiding van beide rapporten onderzoek te laten doen naar de mogelijkheden om de samenleving beter te beschermen tegen hoogrisico-gedetineerden. Dit zijn gedetineerden uit de georganiseerde misdaad die door hun macht en middelen in staat zijn hun criminele praktijk vanuit detentie voort te zetten.
Wat doen andere landen?
Voor het internationale deel van het onderzoek werd verkennend gekeken hoe tien westerse landen omgaan met deze doelgroep. Daaruit blijkt dat preventieve detentie, het langer vasthouden van iemand vanwege een ingeschat toekomstig risico, internationaal weinig voorkomt en streng wordt begrensd door mensenrechtenverdragen zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Zulke maatregelen moeten voorzienbaar zijn op het moment van veroordeling, mogen niet willekeurig worden ingezet en vereisen reële mogelijkheden tot behandeling en rehabilitatie. Voor daders van georganiseerde criminaliteit is dat lastig, omdat hun risico minder individueel bepaald en moeilijker te behandelen is dan bijvoorbeeld bij gewelds- of zedendelinquenten.
Slechts drie landen, de Verenigde Staten, Italië en Zweden, hebben een penitentiair regime dat specifiek is gericht op deze groep hoogrisico-gedetineerden. In de Verenigde Staten gaat het om extreem geïsoleerde supermax-gevangenissen zoals ADX Florence, waarvan de effectiviteit niet wetenschappelijk is aangetoond, maar die wel maatschappelijk en juridisch omstreden zijn vanwege de hoge kosten en de mensenrechtelijke bezwaren. Italië kent het 41-bis regime, dat specifiek bedoeld is om banden tussen gedetineerden en maffiaorganisaties te doorbreken, maar dat wordt bekritiseerd omdat afschaling naar een lichter regime in de praktijk nauwelijks gebeurt. Zweden hanteert met de Fenix-afdeling een minder streng model, waarbij plaatsing regelmatig wordt herbeoordeeld en er meer ruimte is voor persoonlijk contact en een dagprogramma.
Canada springt er in het onderzoek positief uit. Het land werkt met een classificatiesysteem voor criminele netwerken, de zogeheten Security Threat Groups, en heeft als enig onderzocht land een specifiek re-integratieprogramma ontwikkeld dat via cognitieve gedragstherapie probeert criminogene factoren bij deze doelgroep te verminderen. Ook is in Canada het meest gestructureerde risicotaxatie-instrument voor deze groep ontwikkeld, de Multi Level Guidelines for Group Based Violence. Dat instrument is overigens nog niet volledig gevalideerd en wordt in Canada zelf nog niet gebruikt voor concrete plaatsingsbeslissingen, maar het biedt volgens de onderzoekers wel een waardevol aanknopingspunt voor verdere ontwikkeling.
Al met al bieden de tien onderzochte landen geen kant-en-klare oplossing voor de uitdagingen waarmee Nederland worstelt. Sterker nog, Nederland blijkt op dit terrein juist internationaal vooroplopen in de ontwikkeling van preventieve maatregelen.
Eerst evalueren, dan pas pionieren
Juist die voorhoedepositie maakt verdere stappen extra precair, zo concluderen de onderzoekers. Omdat andere landen geen voorbeeld bieden waarop Nederland zich kan baseren, zou Nederland bij verdere aanscherping van het beleid zelf moeten pionieren. Dat is gevoelig, omdat dergelijke maatregelen al snel gepaard gaan met verdere inperking van grondrechten en vrijheden van gedetineerden, terwijl niet zeker is of die maatregelen daadwerkelijk bijdragen aan een veiligere samenleving. De onderzoekers concluderen dan ook dat nieuwe, ingrijpende maatregelen zoals aanvullende vormen van preventieve detentie op dit moment prematuur en risicovol zijn. Eerst moet duidelijk worden of de recent ingevoerde en aangescherpte maatregelen, zoals de uitbreiding van de EBI en AIT en de gewijzigde VI-regeling, in de praktijk daadwerkelijk werken. Vandaar ook de titel van het onderzoeksrapport: "Precair preventief pionieren".
Behoefte aan meer kennis
De onderzoekers bevelen daarom aan om eerst de effecten van bestaande maatregelen goed te evalueren, en pas daarna te beoordelen of er behoefte is aan verdere preventieve mogelijkheden. Daarnaast pleiten zij voor meer onderzoek naar werkzame factoren voor een succesvolle re-integratie van deze specifieke groep, naar een beter risicotaxatie-instrument, en naar de manier waarop besluitvorming over plaatsing en afschaling in de EBI en AIT meer gestructureerd kan worden vormgegeven. Daarbij raden zij aan om in het bijzonder de Canadese aanpak verder te bestuderen, en de ontwikkelingen rond preventieve detentie in Zweden, waar in april j.l. een vorm van preventieve vrijheidsbeneming is ingevoerd mede met het oog op de groep van hoogrisico-gedetineerden, de komende jaren nauwlettend te volgen.
Het onderzoek biedt daarmee geen kant-en-klare oplossing, maar wel een belangrijke waarschuwing en een duidelijke richting. Risico's rond hoogrisico-gedetineerden zullen nooit volledig verdwijnen, maar kunnen volgens de onderzoekers zorgvuldiger worden beheerst door te blijven zoeken naar een goede balans tussen veiligheid en een verantwoorde terugkeer van deze groep in de samenleving, in plaats van re-integratie uit het oog te verliezen ten gunste van steeds verdergaande veiligheidsmaatregelen. Struijk benadrukt: “Sommige van die hoogrisico-gedetineerden keren nu eenmaal na hun straf terug in de samenleving en dan is juist die samenleving erbij gebaat dat dit zorgvuldig en met risicogedragen beleid gebeurt, gesteund op wetenschappelijke inzichten.”
- Professor
- Meer informatie
Lees het volledige WODC onderzoeksrapport hier.
- Gerelateerde content
