Een rechtvaardige en effectieve overgang naar windenergie: Zes inzichten uit Denemarken en Nederland

Huidige doelstellingen van de Europese Unie (EU) vereisen een snelle opschaling van hernieuwbare en windenergietechnologie in de komende jaren. Echter, een geschiedenis van strijd en protest rond windenergie heeft vragen over participatie en rechtvaardigheid naar voren gebracht in deze transitie. Het EU Horizon-project JustWind4All, met zijn 13 consortiumpartners, adresseert deze vragen in zijn onderzoek naar het windenergielandschap in Europa via zeven empirische casestudies. Door het gebruik van een mixed-method benadering, waaronder documentonderzoek, media-analyse en interviews, bieden deze casestudies belangrijke aanbevelingen om energieburgerschap te bevorderen via effectief en rechtvaardig energiebestuur. We benadrukken de bevindingen van twee regionale casestudies - Nederland en Denemarken - waarbij we ingaan op zes "lessen" voor participatieve, inclusieve en rechtvaardige ontwikkeling van windenergie in deze regio's. We reflecteren ook op de bredere context en stellen vragen over hoe we de groene transitie kunnen conceptualiseren, en verhogen reflexieve open vragen die van toepassing zijn op elke regio.

Casestudie 1: Noord-Holland, Nederland

In deze casestudie hebben we de ontwikkeling van windenergiebestuur in Noord-Holland onderzocht - een provincie die zowel de hoofdstad Amsterdam als een groot deel van het landelijke gebied herbergt - waarbij we de implicaties voor een rechtvaardige en participatieve energietransitie hebben onderzocht. Nederland, met zijn vlakke landschap en lange kustlijn, heeft al lang zijn positie als voorloper op het gebied van windenergie gevestigd, met ambitieuze doelstellingen voor de komende decennia. Echter, beperkte ruimte en voortdurende protesten tegen verdere ontwikkeling van windenergie op het land hebben geleid tot een radicaal nieuwe aanpak in de planning van onshore windenergie: de Renewable Energy Strategies (RES). In 2019 gestart met het Nederlandse Klimaatakkoord, verdeelt de RES het land in 30 regio's voor bottom-up ontwikkeling van hernieuwbare energie, waarbij elke regio haar eigen doelstellingen en leidende principes mag vaststellen met de nadruk op lokale participatie. De RES van Noord-Holland verdeelde de provincie in twee regio's en benadrukte stakeholderparticipatie en gemeenschapsbezit in haar aanpak. Echter, onshore wind blijft een klein deel van de toekomstplannen, met zonne-energie als prioriteit (Stuurgroep Regionale Energiestrategie, 2021). Terwijl de openheid voor hernieuwbare energie toenam na het begin van de energiecrisis in 2022, hebben voortdurende protesten tegen onshore wind, zowel in landelijke als stedelijke gebieden, zich geconcentreerd rond een duidelijke boodschap: plaats de turbines op zee. Als gevolg hiervan heeft de Nederlandse overheid haar zinnen gezet op snelle, technologisch gerichte ontwikkeling op zee, met plannen om de capaciteit tegen 2030 vijf keer zo groot te maken als in 2023 (Nieuwe Routekaart Offshore Windenergie, 2022). Vooruitgang in technologie die economisch rendabele installaties verder van de kust mogelijk maakt, en samenwerking tussen belangrijke stakeholders, heeft een relatief soepele en snelle uitbreiding van plannen en gerealiseerde capaciteit in de afgelopen jaren mogelijk gemaakt. Er is echter nog steeds beperkte kennis over de cumulatieve biologische effecten van offshore windontwikkeling op de Noordzee, en wetenschappers hebben gewaarschuwd dat een massale opschaling van turbines belangrijke ecologische kantelpunten kan veroorzaken. Dit heeft een delicate balans benadrukt die moet worden aangepakt: het verminderen van koolstofemissies door de energietransitie, terwijl ecosystemen intact blijven. Bovendien, hoewel onshore wind de laatste jaren steeds meer door burgers wordt geleid en eigendom is van burgers, wordt offshore wind voornamelijk ontwikkeld door bedrijfsbelangen. Dit alles geeft aan dat verdere stappen nodig zijn om een rechtvaardige en billijke overgang naar windenergie voor iedereen te waarborgen, met name met betrekking tot offshore wind.

Casestudie 2: MidtVest, Denemarken

In deze regionale casestudie hebben we de dynamiek van het vervangen van windturbines in de MidtVest-businessregio van Denemarken onderzocht. Als een van de vroege pioniers van windenergie in de jaren 1990, blijft Denemarken vandaag de dag ambitieuze doelstellingen stellen, en heeft het zich gecommitteerd om tegen 2035 voor 100% op hernieuwbare energie te draaien (momenteel bestaat 50% van de energieproductie uit hernieuwbare energie). Ondanks deze doelstellingen is windenergie de laatste jaren gestagneerd, met lokale scepsis tegen bestaande en voorgestelde windparken die groeit, en contestatie die toeneemt. Dit kan deels te wijten zijn aan verschuivingen in eigendomsmodellen - de Deense windenergieontwikkeling begon met lokale windcoöperaties: een bottom-up, participatief eigendomsmodel, dat sindsdien is vervangen door de dominantie van grotere, vaak internationale investeerders als gevolg van marktliberalisatie en veranderingen in aanbestedingsregelgeving (Kirkegaard et al., 2023). Compensatieregelingen, lokale participatievereisten en kansen voor lokaal eigendom zijn in de loop der jaren geïmplementeerd om de lokale gemeenschap opnieuw te centreren in de ontwikkeling van windenergie en het publieke acceptatie te vergroten. Desalniettemin blijven sommige windprojecten onsuccesvol, en veel actoren zien steeds meer de toekomst van de Deense windenergie in offshore wind, wat gepaard gaat met zijn eigen spanningen en milieu-risico's.

Als een van de vroege spelers in windenergie staat Denemarken momenteel voor de uitdaging dat windturbines het einde van hun levensduur bereiken. "Repowering" verwijst naar het vervangen van een deel of het geheel van een windturbine en het installeren van een nieuwe op dezelfde plaats; wat meestal leidt tot een toename van de productiviteit/capaciteit (Gorroño-Albizu, 2018). Vooral in Business Region MidtVest (het focusgebied van deze casestudie) is er nog veel potentieel voor onshore repowering. Het grote aantal onshore windturbines in de regio betekent dat repowering-initiatieven veel potentieel hebben om de energieproductie in het gebied aanzienlijk te verhogen en Denemarken te helpen zijn klimaat- en hernieuwbare energiedoelstellingen te halen. Toch is repowering minder populair geworden en is het grotendeels afwezig in de planning voor toekomstige windenergieproductie in het gebied. In een periode van beperkte onshore ruimte en toenemende weerstand kunnen repowering-initiatieven in combinatie met offshore wind aanzienlijk bijdragen aan de toekomst van de Deense windenergie door het totale aantal windturbines op land te verminderen terwijl de energieproductie toeneemt. Bij het overwegen van deze weg voorwaarts, moet er meer werk worden verricht om distributieve en procedurele rechtvaardigheid in het ontwikkelingsproces te waarborgen. Voor meer gedetailleerde informatie over de bevindingen van de casestudie, zie de JustWind4All casestudierapporten.

Zes lessen geleerd

Reflecterend op de bevindingen van de casestudies, presenteren we zes lessen geleerd uit de Deense en Nederlandse gevallen:

1. Lokale waardecreatie staat centraal in effectieve windenergieontwikkeling. De gegevens uit Noord-Holland en MidtVest geven beide aan dat windprojecten populairder zijn bij de bewoners in het gebied wanneer er een sterke lokale verbinding is, d.w.z. participatie en eigendom op lokaal niveau. In Noord-Holland konden lokale gemeenschappen zelf regio's voor hernieuwbare energieontwikkeling in hun regio definiëren als onderdeel van de Regionale Energiestrategieën (RES). Dit stimuleerde en vergrootte de betrokkenheid van burgers bij windenergie.

In MidtVest was het Sdr. Bork repowering-project populair bij de lokale bewoners in het gebied, die konden investeren in het windpark door aandelen te kopen, een optie die windontwikkelaars moeten bieden aan burgers onder het kopersrechtregeling. Sdr. Bork Vind K/S, het bedrijf achter het repowering-project, bestond uit lokale grondeigenaren en de 21 eigenaars van de oorspronkelijke windturbines. Via deze lokale actoren konden bewoners zichzelf zien in het project. In het ontwikkelingsproces werkten deze "lokale krachten" goed samen en cultiveerden ze positieve werkrelaties door hun sterke banden met de omliggende gemeenschap. Hier zorgde de interpersoonlijke, lokaal gewortelde aanpak van de ontwikkelaars en continue consultatie ervoor dat bewoners zich gehoord en gerespecteerd voelden.

2. Rechtvaardigheid hoeft geen vijand te zijn van versnelling. Rechtvaardigheid wordt vaak afgeschilderd als een compromis voor het versnellen van de energietransitie (Van Bommel & Höffken, 2023). Echter, het niet overwegen van lokale impact en stemmen leidt vaak tot spanningen en contestaties, die contraproductief zijn voor verandering, waarbij projecten worden vertraagd of het lokale vertrouwen verderop beschadigd raakt. Door ons casestudywerk in Noord-Holland zagen we dat tegenstand uit het noorden van de provincie voornamelijk het gevolg was van een eerdere project dat niet adequaat deelname en een eerlijke verdeling van lusten en lasten in het lokale gebied adresseerde. Het plaatsen van deze kwesties op de voorgrond via de RES-aanpak heeft de focus gelegd op plannen die door allen zijn overeengekomen, terwijl de implementatie op de achtergrond is geplaatst. Hoewel het nog moet blijken hoe snel deze plannen in de komende jaren worden uitgevoerd, is het belangrijk om op te passen met het bekijken van rechtvaardigheid en versnelling als een binair proces.

Onderzoek naar de Deense zaak in MidtVest toont aan dat versnelling en rechtvaardigheid hand in hand kunnen gaan, maar ook dat het afzien van een rechtvaardig proces ten gunste van versnelling contraproductief kan zijn. Zo waren de windturbines van de Midtjyske Motorvej een zeer impopulair project, gebouwd om op tijd te zijn om een nationale subsidie te ontvangen voordat het financieringsschema eindigde. Klachten van bewoners over de grote geïnstalleerde capaciteit van de nieuwe turbines werden genegeerd ten gunste van versnelling: echter, de turbines bleven uiteindelijk onbruikbaar, omdat er geen transformatorstation of netverbinding was met de capaciteit om de overtollige energie geproduceerd door de turbines op te vangen. Dit geval toont aan hoe versnelling zonder rechtvaardigheid paradoxale wijze kan leiden tot vertraging verderop.

3. Vergeet de geleerde lessen niet bij het implementeren van opkomende energietechnologieën. Met opkomende technologieën zien we vaak een initiële periode van snelle expansie, gevolgd door toenemende weerstand als het lokale vertrouwen wordt geschaad of ruimtelijke planning wordt beperkt. In het Nederlandse geval is onshore wind hiervan een voorbeeld. Nu offshore wind zijn periode van snelle uitbreiding doormaakt, is het belangrijk dat we lessen uit onshore windenergie toepassen op wind op zee. We moeten lokale impact overwegen door de zee te conceptualiseren als een bevolkt landschap met meer-dan-menselijke bewoners (zoals mariene fauna en ecosystemen) en investeren in manieren om hun belangen deel uit te laten maken van het besluitvormingsproces.

In Denemarken wordt ook vaak de toekomst van windenergie alleen mogelijk geacht in offshore-ontwikkelingen. Echter, dit zijn over het algemeen dure projecten die vaak buitenlandse investeerders en grote bedrijven betrekken: ondertussen is een waargenomen gebrek aan lokaal eigendom en besluitvormingsmacht al een belangrijke factor achter de contestatie van onshore windontwikkelingen in MidtVest. Dit suggereert de noodzaak om paden te verkennen voor betrokkenheid van gemeenschappen onshore door capaciteiten op te bouwen in gemeenschapsenergieorganisaties en lokale overheden, en te overwegen hoe rechtvaardigheid en participatie nog steeds kunnen worden opgenomen in offshore windenergie.

4. Actiegerichte participatierichtlijnen zijn noodzakelijk voor de effectieve implementatie van een rechtvaardige en participatieve transitie. Terwijl de RES-richtlijnen in Noord-Holland 50% lokaal eigendom in projecten als een duidelijk doel stellen, is er behoefte aan wettelijke verankering en handhaving om dit naar de werkelijkheid te vertalen, evenals overeengekomen definities van wat er wordt bedoeld met participatie en eigendom.

Met betrekking tot onshore wind in MidtVest zijn windprojectontwikkelaars (samen met gemeenten) wettelijk verplicht om minstens twee interactieve informatiesessies te organiseren gericht op burgers tijdens het ontwikkelingsproces. Burgers hebben vervolgens ook tijdens twee "consultatie" of "horecaperiodes" van acht weken de tijd om feedback te geven op het project en de planningsdocumenten van de gemeente. Strategieën als deze zetten stappen om te definiëren hoe participatie en eigendom in windenergieprojecten eruit zouden kunnen en moeten zien, waardoor ze van abstracte concepten worden omgezet in tastbare praktijken.

5. Bij het uitproberen van nieuwe bestuursstructuren, creëer reflexieve bestuursstructuren die ruimte bieden voor reflectie, leren en actie. In Noord-Holland, terwijl participatie en rechtvaardigheid als leidend beginsel voor onshore hernieuwbare energieontwikkeling zijn geplaatst, zijn er beperkte mogelijkheden ingesteld voor reflectie op de voortgang van de RES naarmate projecten worden geïmplementeerd. Hoewel de voortgang over het algemeen breed wordt gevolgd, is er behoefte aan lokale evaluatie of rechtvaardigheid (procedureel, distributief, erkenning) en participatie succesvol zijn opgenomen, en sessies voor het verbeteren van de huidige strategie.

Reflexief bestuur zou ook waardevol kunnen zijn voor het heroverwegen van benaderingen voor de ontwikkeling van hernieuwbare energie, op zowel nationaal als lokaal niveau, in contexten zoals Denemarken. Ondanks de officiële wetgeving die burgerbetrokkenheid bij windprojecten voorschrijft, zijn veel bewoners in MidtVest van mening dat hun zorgen met betrekking tot onshore wind worden genegeerd en dat windprojecten hun gemeenschappen niet ten goede komen. Dit wijst op een tekort dat reflexieve bestuurspraktijken zouden kunnen aanpakken.

6. Blijf het algehele doel voor ogen houden: een leefbare planeet voor alle soorten, waarbij zowel ecosystemen intact blijven als de ontwikkeling van hernieuwbare energie. Momenteel richt de energietransitie in zowel Nederland als Denemarken zich op de "gigawatts" en het bereiken van bepaalde gekwantificeerde doelen, in plaats van op hoe we willen dat onze relatie met energie en ons lokale ecosysteem eruitziet. Door toekomstige relaties te visualiseren in plaats van geïnstalleerd vermogen, vermijden we dat onze aandacht wordt vernauwd tot één enkele technologie, zoals (offshore) windenergieontwikkeling. In plaats daarvan bieden we ruimte en middelen voor innovators om te experimenteren met een diversiteit aan transitiepaden. Dit omvat het zoeken naar mogelijke synergieën, zoals het combineren van de ontwikkeling van hernieuwbare energieën met energiezuinigheid (d.w.z. gedeelde mobiliteit, energieburgerschap, post-kapitalisme en de groeitrajecten), en het onderzoeken van alternatieve bedrijfs- en organisatiemodellen.

Reflexieve vragen om te overwegen

Ter afsluiting, laten we wat dialoog en introspectie aanwakkeren. Overweeg: hoe zijn deze zes lessen van toepassing op uw land of regionale context? Welke elementen denkt u dat ontbreken in de huidige benaderingen van de energietransitie? Hoe zou een succesvolle energietransitie eruit moeten zien? En tot slot, waar ziet u uw eigen rol in dit proces - hoe zou u willen worden betrokken?

Referentielijst

Gorroño Albizu, L., Pagani, D., & Brink, T. (2018). Denmark. 

Kirkegaard, J. K., Rudolph, D. P., Nyborg, S., Solman, H., Gill, E., Cronin, T., & Hallisey, M. (2023). Tackling grand challenges in wind energy through a socio-technical perspective. In Nature Energy. Nature Research. https://doi.org/10.1038/s41560-023-01266-z 

New Offshore Wind Energy Roadmap. (2022, December). RVO. https://english.rvo.nl/information/offshore-wind-energy/new-offshore-wi…;

Stuurgroep Regionale Energiestrategie. (2021). RES 1.0 Noord-Holland Noord (p. 156). Noord-Holandse Energie Regio. https://energieregionhn.nl/res  

Van Bommel, N., & Höffken, J. I. (2023). The urgency of climate action and the aim for justice in energy transitions – dynamics and complexity. Environmental Innovation and Societal Transitions, 48, 100763. https://doi.org/10.1016/j.eist.2023.100763 

Over de auteurs

Audrey Wientjes is een onderzoeksassistent bij Drift die gespecialiseerd is in rechtvaardige overgangen naar windenergie. Daarnaast volgt ze een masteropleiding Industriële Ecologie aan de TU Delft en de Universiteit Leiden, waarbij ze zich richt op een systematische benadering van duurzaamheidsvraagstukken, waarbij technische, milieu- en sociale wetenschappelijke perspectieven worden geïntegreerd.

Lina Le Pelley is een stagiaire bij Drift in het JustWind4All-onderzoeksproject. Ze heeft onlangs haar bachelordiploma Culturele Antropologie en Ontwikkelingssociologie behaald aan de Universiteit Leiden, waarbij ze haar scriptie heeft geschreven over thema's van duurzaamheid: specifiek, de rol van kolonialisme en racialisering in de Afrikaanse natuurbescherming.