Vizier op lokale heffingen

De discussies gingen immers uiteindelijk over niet meer dan een paar honderd miljoen euro hetgeen begrotingstechnisch en budgettair peanuts zijn. Het totale belastingplan beslaat inclusief premies sociale verzekeringen circa € 250 mld. met een lastenverlichting van € 5 mld. 

Dan kunnen de bedragen waarover de parlementariërs zich druk maakten geen roet in het eten gooien. Naast het feit dat aldus enkele kleine fiscale tegemoetkomingen ten behoeve van de (kiezers van de) oppositiepartijen zijn gecreëerd, onder andere samenhangend met ouderen, eenverdienergezinnen, werkenden en kleine spaarders, zijn er ook enkele andere zaken afgedwongen. Een daarvan betreft een mogelijke verschuiving van rijksbelastingen naar lokale belastingen. Dit is een thema dat de staatssecretaris van Financiën in 2014 al op zijn uitgangspuntenlijstje had staan voor een herziening van het belastingstelsel. Van de herzieningsoperatie heeft hij inmiddels afgezien omdat daarvoor geen politieke meerderheid kan worden verkregen. Daarmee leek ook het punt van de verschuiving van rijks- naar lokale belastingen tot het verleden te behoren, althans voor deze kabinetsperiode. De behandeling van het Belastingplan 2016 in de Eerste Kamer heeft daar echter verandering in gebracht: teneinde een dergelijke lastenverschuiving aanvaard te krijgen is onder leiding van met name D’66 dit onderwerp prominent op de agenda gezet en is afgesproken dat bezien wordt of een dergelijke lastenverschuiving kan plaats vinden ter grootte van circa € 4 mld. Daarbij is verwezen naar een rapport van de commissie Rinnooy Kan van afgelopen zomer waarin een dergelijke operatie wordt gepropageerd.[1] De lastenverlichting bij de rijksoverheid zou met name moeten leiden tot een verlichting van de belastingdruk op arbeid. De hele operatie moet budgettair neutraal verlopen.

De vraag of, en zo ja in welke mate, belastingen op het niveau van de lagere overheid moeten worden geheven is een interessant maar ook lastig vraagstuk. Vast staat in elk geval dat Nederland betrekkelijk weinig belasting heft op het niveau van de lagere overheid: ten opzichte van het OESO-gemiddelde is dat ongeveer 20%. Dit gegeven vormde in 2014, in elk geval voor de staatssecretaris van Financiën, reeds het argument de lokale heffingen substantieel uit te breiden. D’66 heeft daar handig gebruik van gemaakt, enerzijds door de publicatie van meergenoemd rapport en anderzijds door daar de steun aan het Belastingplan 2016 aan te verbinden. Overigens steunt het CDA de gedachte ook. In dit verband is het vanzelfsprekend interessant wat er in het rapport van Rinnooy Kan precies staat. Om maar gelijk met de deur in huis te vallen: dat is een vrij zwak stuk, althans bezien vanuit met name de (wetenschappelijke) onderbouwing en de diepgang, er vanuit gaande dat het een objectief advies betreft. Dat laatste lijkt evenwel niet het geval. In de eerste plaats valt enigszins te betwijfelen of het rapport wel als onafhankelijk moet worden beschouwd: de opdrachtgever is de Vereniging van Nederlands Gemeenten; VNG) en de commissie heeft maar liefst de ondersteuning gehad van drie medewerkers van de VNG. Waar die medewerking uit bestaat wordt niet duidelijk maar het is niet ondenkbaar dat (grote) delen van het rapport door hen zijn aangedragen en geschreven. Dat lijkt te worden bevestigd door de omstandigheid dat het rapport alleen voorziet in argumenten waarom het lokale belastinggebied moet worden verruimd.

Inhoudelijk bevat het rapport een aantal merkwaardigheden. Ik licht er enkele punten uit: de beschikbare ruimte van deze opinie stelt beperkingen. Het uitgangspunt is volgens het rapport dat de totale middelen van de lokale heffingen niet toenemen; dat stemt overeen met het hiervoor vermelde ‘€ 4mld.-plan’ omdat dit er vanuit gaat dat de bijdrage uit het gemeentefonds met hetzelfde bedrag daalt. Dat moet ook wel want de bedoeling is dat een lastenverlichting op arbeid moet worden doorgevoerd voor hetzelfde bedrag. De commissie merkt op dat het de lokale democratie bevordert en wel doordat door het heffen van lokale belastingen aan de inwoners een duidelijke keuze kan worden voorgelegd ten aanzien van voorzieningen en de kosten daarvan. Dit lijkt om (ten minste) twee redenen een onjuiste benadering. In de eerste plaats veronderstelt het een directe samenhang tussen de lokale heffingen en bepaalde voorzieningen. Dat is echter natuurlijk niet het geval: de belastingen gaan in ‘de grote pot’ en uit die grote pot worden de voorzieningen betaald. In de tweede plaats staat er vermoedelijk in geen enkel gemeentelijke verkiezingsprogramma wat een partij voor voorzieningen wil en hoe men dat met concrete belastingen denkt te gaan financieren. En tot slot: de totale inkomsten van de lokale overheid nemen niet toe – zie hiervoor – zodat de relatie er toch al niet is. Voor de (appreciatie van een) voorziening maakt het niet uit of de financiering geschiedt via belastingheffing of via een uitkering uit het Gemeentefonds.
Een interessante stelling is ook dat lokale belastingen tot een doelmatiger besteding van de middelen leiden. Die stelling wordt niet gestaafd met onderzoek. Ik beschik op dat punt ook niet over gegevens. Niettemin lijkt de stelling me niet op voorhand juist. Het is zinvol als hier een onderzoek naar wordt gedaan, temeer gelet op het belangrijkste adagium van staatssecretaris Wiebes namelijk de uitvoerbaarheid van belastingen. Is die gediend met een veel intensiever ambtelijk proces dan het heffen van landelijke belastingen? Of raakt dit hem niet nu de lokale belastingheffing niet onder zijn competentie valt? Het door lokale overheden heffen van belastingen is vrij inefficiënt. Dat laat zich gemakkelijk verklaren: elke gemeente moet een Belastingdienst hebben die de belastingen heft en invordert. Het behoeft geen betoog dat dit vele malen inefficiënter is dan wanneer dat op Rijksniveau gebeurt. Nog los van het feit of al die lokale belastingdiensten wel over adequate kennis beschikken. 
In het verlengde hiervan maakt het rapport ook anderszins een interessante opmerking: de toenemende zichtbaarheid van belastingen speelt een positieve rol. Hier kunnen twee inhoudelijk elkaar tegenwerkende opmerkingen bij worden geplaatst: enerzijds is het inderdaad goed dat belastingplichtigen zien waarvoor ze betalen; dat is bijvoorbeeld een reden waarom ik meen dat de premieheffing niet moet worden gefiscaliseerd. Maar tegelijkertijd maken zichtbare heffingen de (lagere)overheid kwetsbaar wat betreft de uitvoering. Niet voor niets dat het overgrote deel van de belasting- en premieopbrengst (met name de loon- en de omzetbelasting, alsmede de premies sociale verzekeringen) ‘onzichtbaar’ wordt geheven: dat geldt daarmee zonder meer al voor € 200 mld. van de totale belastingopbrengst van circa € 250 mld. Hoe zichtbaarder een belasting, hoe meer weerstand bij de contribuabele. 
De commissie bepleit uiteraard een verruiming van de lokale heffingen: wie bepaalt betaalt aldus de commissie. Dat duidt op de invloed van de burger in het stemhokje. Maar de burger kiest toch zowel op rijksniveau als op het niveau van de lagere overheid? De commissie lijkt te indiceren dat de burger alleen op lokaal niveau bepaalt. Dat is volgens mij geen juiste invalshoek en al helemaal niet gelet op het feit dat de opkomst bij lokale verkiezingen structureel lager is dan bij landelijke verkiezingen. Dat wordt stellig niet anders als het lokale belastinggebied wordt uitgebreid. Een cynicus zou wellicht zelfs zeggen: integendeel. In het rapport staat overigens nog een merkwaardige opmerking: de totale lastendruk (lagere overheid en Rijk) neemt gedurende ‘de overgang’ niet toe: en daarna? Uitgaande van het feit dat het rapport zelf uitgaat van budgettaire neutraliteit daarna ook dan niet; maar deze zin geeft te denken. Op p. 24 is een zelfde onduidelijkheid te vinden waar wordt opgemerkt dat gedurende ’de transitie’ alleen een verschuiving van middelen plaatsvindt van Rijksoverheid naar lokale overheid. In dit verband is het interessant dat in december 2015 een onderzoek is gepubliceerd dat de gemeenten voor het vijfde jaar in successie de maximale norm van de stijging van de lokale heffingen hebben overschreden….. Waarvan akte.

[1] Commissie Financiën ruimte voor gemeenten, Bepalen betekent betalen. Het rapport is niet gedateerd.