Het hoger onderwijs blijft het best toegankelijk met een leenstelsel waarbij afgestudeerden hun schulden terugbetalen naar rato van inkomen.
Sociaal leenstelsel
Minister Bussemaker bepleit de invoering van een onvoldragen leenstelsel ter vervanging van de beurzen in het hoger onderwijs. Studenten krijgen een 15-jarige lening met vaste aflossingen, zolang die aflossingen niet een bepaald maximum overschrijden. De draagkrachtregeling bepaalt dat de maximale aflossing afhankelijk is van hoeveel afgestudeerden verdienen. Minister Bussemaker stelt daarom geen zuiver sociaal leenstelsel voor, maar een mix van een sociaal leenstelsel en een stelsel met vaste, annuïtaire aflossingen, zoals we dat al jaren kennen. De toegankelijkheid van het hoger onderwijs is daarmee niet optimaal geborgd doordat risicoaversie en leenangst niet maximaal worden ondervangen. Het merendeel van de studenten zal namelijk nog steeds op annuïtaire, niet-inkomensafhankelijke wijze gaan aflossen.
Het kan beter
Wij betogen dat het voorstel van Minister Bussemaker op verschillende onderdelen verbeterd kan en moet worden om de toegankelijkheid van het onderwijs volledig te borgen, negatieve instroomeffecten van hogere eigen bijdragen te minimaliseren, hogere onderwijsinvesteringen mogelijk te maken en de publieke kosten zo laag mogelijk te houden.
De belangrijkste taak van het sociale leenstelsel is de toegang van het hoger onderwijs te waarborgen tegen de laagste publieke kosten. Het toegankelijkheidsprobleem ontstaat doordat studenten bij een bank geen studielening kunnen krijgen. Het toekomstig inkomen kan niet als onderpand worden gebruikt. Daarnaast kan het risico van niet kunnen terugbetalen van studieschulden vanwege een laag inkomen niet worden verzekerd. Een sociaal leenstelsel lost beide problemen op: een studielening gecombineerd aan een verzekering voor het risico op een zware schuldenlast. Die verzekering krijgt vorm via inkomensafhankelijke terugbetalingen.
De verzekering ondervangt ook leenangst, want studenten krijgen dan duidelijkheid over wat studieschulden voor het netto inkomen na de studie betekenen. Leenangst zal daarnaast geen probleem hoeven zijn, want studiekosten bedragen gemiddeld maar enkele procenten van het levensinkomen van afgestudeerden. Het is daarom belangrijk dat studenten zo goed mogelijk worden geïnformeerd over hun hoge, toekomstige verdiencapaciteit.
Subsidiëring ongeschikt
Waarom zijn subsidies via studiefinanciering of niet-kostendekkende collegegelden ongeschikt om de toegankelijkheid te borgen? De problemen dat studenten niet kunnen lenen en hun inkomen kunnen verzekeren worden niet opgelost, de gevolgen ervan worden alleen verzacht. Beurzen en niet-kostendekkende collegegelden herverdelen inkomen van arm naar rijk en verlagen de sociale mobiliteit aangezien zo’n driekwart van de studenten uit de rijkste helft van de bevolking komt. Subsidies zetten aan tot te grote onderwijsdeelname van studenten met lage verwachte opbrengsten, hoge kans op uitval en lange studieduren. En subsidies worden gefinancierd uit economisch verstorende belastingheffing. Al deze nadelen worden voorkomen met een sociaal leenstelsel.
Het door Bussemaker voorgestelde aflossingsregime leidt tot onnodig hogere publieke kosten, want veel meer studenten zullen een beroep gaan doen op de draagkrachtregeling. Ook zullen meer onvolledig afgeloste studieschulden worden kwijtgescholden als de gemiddelde studieschuld stijgt en de aflossingstermijn slechts 15 jaar blijft.
Op naar zuiver leenstelsel
Deze nadelen worden vermeden bij een zuiver sociaal leenstelsel, met een lange terugbetaaltermijn, waarin alle afgestudeerden hun studieschulden terugbetalen naar rato van hun inkomen en waarin die terugbetalingen via de belastingdienst worden geïnd. De aflossingstermijn van studieleningen moet zo lang mogelijk zijn, bijvoorbeeld tot aan de pensioengerechtigde leeftijd. Het is economisch onzinnig om de terugbetaling te laten plaats vinden juist aan het begin van de loopbaan wanneer afgestudeerden het laagste inkomen genieten en de grootste kosten maken voor kinderen en huisvesting. Een lange aflossingstermijn maakt lage aflossingspercentages mogelijk en helpt afgestudeerden om hun consumptie zo goed mogelijk over het leven uit te smeren. Het bespaart ook op de kwijtscheldingskosten van restschulden aangezien vrijwel alle afgestudeerden volledig gaan aflossen.
Iedere afgestudeerde zal een bepaald percentage van het inkomen afdragen voor rente en aflossing. Dat kan een vlak of progressief tarief zijn, eventueel boven een aflossingsvrij drempelinkomen. Het gemiddelde aflossingstarief zal naar schatting rond 3 à 4 procent van het inkomen bedragen. Als niemand meer terugbetaalt dan hij/zij heeft ontvangen van de overheid, dan neemt de belastingdruk (‘wig’) op arbeid niet toe en zijn inkomensafhankelijke terugbetalingen niet schadelijk voor de prikkels in de arbeidsmarkt.
De inning van deze terugbetalingen moet idealiter via de belastingdienst geschieden, zoals in het VK, Nieuw-Zeeland en Australië. Via de loonbelastingverklaring kan worden aangegeven of afgestudeerden een studieschuld hebben. Werkgevers kunnen dan direct de benodigde aflossing op het salaris inhouden. Waarom dit in Nederland niet zou kunnen, blijft onduidelijk.
Onderwijsinvesteringen broodnodig
Al decennialang stijgen de rendementen op onderwijsinvesteringen. Het is essentieel voor de maatschappelijke welvaart dat investeringen in hoger onderwijs daarom toenemen. Als de publieke sector over onvoldoende middelen beschikt (om welke reden dan ook), dan dient de overheid private onderwijsinvesteringen niet te blokkeren. De keerzijde van stijgende onderwijsrendementen is een groeiende inkomenskloof tussen hoog- en laaggeschoolden. Hogere onderwijsinvesteringen helpen om die inkomensverschillen te beperken.
Bij iedere verhoging van private bijdragen zullen minder mensen gaan studeren, want bij hogere kosten zal studeren voor sommigen niet meer rendabel zijn. Uit economisch onderzoek blijkt dat instroomeffecten klein zijn. Maar deze negatieve instroomeffecten worden onnodig versterkt doordat risicoaversie en leenangst niet optimaal worden weggenomen.
Wij raden de Tweede Kamer en Minister Bussemaker aan om een zuiver sociaal leenstelsel in te voeren met volledig inkomensafhankelijke terugbetalingen met een lange aflossingstermijn. Die betalingen moeten zoveel mogelijk automatisch worden geïnd via het belastingstelsel. Dan worden hogere private investeringen in hoger onderwijs mogelijk, tegen lagere publieke kosten, bij de kleinst denkbare nadelige effecten op de instroom en een volledige borging van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs.
- CV
Bas Jacobs is bijzonder hoogleraar openbare financiën en economisch beleid aan de Erasmus School of Economics. Hij promoveerde in 2002 aan de Universiteit van Amsterdam en was werkzaam bij het Centraal Planbureau, de European University Institute in Florence, de Universiteit van Amsterdam en de Universiteit van Tilburg. Jacobs is aan geen enkele politieke partij verbonden.
Dinand Webbink is als hoogleraar verbonden aan het Erasmus Centre for Strategic Philanthropy (ECSP). Hij heeft een ruime staat van dienst als onderzoeker bij het Centraal Planbureau (CPB). Naast programmaleider Onderwijs & Wetenschap bij het CPB en programmaleider Evaluation Studies bij het Top Institute for Education Research (TIER) is hij lid van de wetenschappelijke begeleidingscommissie van het programma Onderwijsbewijs dat een groot aantal gecontroleerde experimenten in het onderwijs stimuleert.
- Meer informatie
Dit artikel verscheen eerder in verkorte vorm in de Volkskrant van 13 februari 2013. Klik hier voor het nieuwsbericht.